- Urząd Komunikacji Elektronicznej

Nowe podejście do rynków hurtowych w Polsce. Konsultacje przełomowych decyzji deregulacyjnych

Przyszedł czas na zamknięcie klamrą ważnego etapu w rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce. To, co 20 lat temu wymagało stanowczych działań regulatora, teraz może zostać oddane rynkowi.

Debata na temat przyszłości europejskiej konkurencyjności coraz częściej koncentruje się na zagadnieniu deregulacji. Zarówno w raporcie Enrico Letty, jak i w przygotowanej analizie Mario Draghiego, rynek telekomunikacyjny jest przedstawiany jako podręcznikowy przykład sektora obciążonego nadmiarem przepisów, co hamuje jego potencjał inwestycyjny i innowacyjność. Echa tej dyskusji docierają również do Polski, gdzie postulaty uproszczenia prawa znajdują zwolenników w środowisku biznesowym, czego wyrazem jest chociażby inicjatywa „sprawdzaMY” Rafała Brzoski, skupiona na walce z barierami administracyjnymi.

Kluczowym elementem tej transformacji jest promowane przejście od modelu regulacji ex-ante do ex-post. Zamiast z góry nakładać na podmioty rynkowe szereg obowiązków w obawie przed potencjalnymi naruszeniami, regulator miałby reagować na konkretne, udowodnione nieprawidłowości. To podejście, postulowane także przez operatorów, oparte na większym zaufaniu do mechanizmów rynkowych, zyskuje moją aprobatę. Potwierdzeniem tego kursu jest nadchodząca decyzja o deregulacji Orange Polska na dwóch rynkach usług hurtowych (LLU i BSA), która stanowi praktyczną realizację idei nowoczesnego i efektywnego nadzoru. Jestem przekonany, że operator będzie w dalszym ciągu świadczył te usługi na konkurencyjnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasadach ze stricte biznesowych powodów.

Geneza i efekty regulacji

Regulacje dotyczące hurtowego dostępu do sieci – LLU (Local Loop Unbundling) i BSA (Bitstream Access) – zostały wprowadzone w Polsce w latach 2006-2007. Ich celem było przełamanie dominującej pozycji Orange Polska (wówczas Telekomunikacji Polskiej) i pobudzenie konkurencji. Prezes UKE nałożył na operatora obowiązek udostępniania swojej infrastruktury konkurentom. Początkowo proces ten napotykał na opór, co skutkowało m.in. nałożeniem przez Komisję Europejską kary w wysokości ponad pół miliarda złotych.

Regulacje szybko przyniosły wymierne korzyści. Wprowadzenie obowiązku udostępniania sieci na konkurencyjnych warunkach umożliwiło nowym graczom oferowanie tańszych usług, co zmusiło Orange Polska do obniżenia cen detalicznych popularnej Neostrady. W efekcie ceny dostępu do internetu w Polsce stały się jednymi z najniższych w Unii Europejskiej.

Ewolucja rynku telekomunikacyjnego

Wprowadzone regulacje zapoczątkowały fundamentalne zmiany. W Polsce powstał standaryzowany rynek hurtowy, który objął nie tylko usługi LLU i BSA, ale także dostęp do kanalizacji kablowej czy ciemnych włókien. Z czasem takie usługi zaczęły komercyjnie świadczyć również inne podmioty. Rozwój alternatywnych sieci, w tym światłowodowych budowanych przy wsparciu funduszy unijnych, dodatkowo wzmocnił konkurencję. Działalność hurtowa stała się dla wielu operatorów ważnym źródłem przychodu, w tym dla Orange Polska.

Przyczyny obecnej deregulacji

Rynek telekomunikacyjny od 2006 roku przeszedł ogromną transformację. Przede wszystkim pozycja rynkowa Orange Polska znacząco osłabła – jego udział w detalicznym rynku stacjonarnego internetu spadł z 60% w 2006 r. do poniżej 23% w 2024 r. Jednocześnie pojawiło się wielu silnych konkurentów, zarówno o zasięgu ogólnokrajowym (jak P4 i powiązany z nim Polski Światłowód Otwarty), jak i lokalnym. Wzrosła konkurencja infrastrukturalna, a sami uczestnicy rynku dojrzeli do prowadzenia otwartych i przewidywalnych relacji biznesowych. W tych warunkach utrzymywanie ścisłej regulacji przestało być uzasadnione. 

Przyszłość rynku i rola regulatora

Można przewidywać, że pozytywne trendy na rynku hurtowym utrzymają się, a ceny dla konsumentów pozostaną na niskim, konkurencyjnym poziomie. Dostępność internetu, zwłaszcza światłowodowego, powinna nadal rosnąć. Zniesienie regulacji nie oznacza jednak braku nadzoru. Urząd Komunikacji Elektronicznej będzie na bieżąco monitorował rynek, aby zapobiegać ewentualnym negatywnym zjawiskom, np. wynikającym z konsolidacji. Po dwóch latach zostanie przeprowadzona szczegółowa weryfikacja, jak rynek funkcjonuje bez dotychczasowych obowiązków regulacyjnych.

Ale to nie koniec…

Jest jeszcze obszar rynku hurtowego, który pozostanie regulowany: to sieci światłowodowe wybudowane m.in. w ramach programów POPC, FERC i KPO. Regulacje te wynikają jednak z czegoś innego: sieci te powstały ze wsparciem środków publicznych (unijnych), a beneficjenci dobrowolnie zgodzili się na regulacje. Tu Prezes UKE występuje w roli eksperta, który weryfikuje przedstawiane mu oferty hurtowe.

Niedawno opublikowaliśmy dokumenty: zasady ustalania cen dostępu hurtowego wraz z aktualnym poziomem punktów odniesienia oraz dopuszczalnym poziomem cen dla sieci wybudowanych z dofinansowaniem. Poziomy te wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem GBER, poprzez analizę innych, porównywalnych i bardziej konkurencyjnych obszarów. Dokumenty zostały wypracowane przy wykorzystaniu stanowisk przekazanych przez rynek podczas kilkudziesięciu spotkań Zespołu Doradczego Prezesa UKE do spraw hurtowych cen usług telekomunikacyjnych w sieci stacjonarnej dla inwestycji dotowanych ze środków unijnych. Za tę pracę w tym miejscu bardzo dziękuję wszystkim członkom Zespołu Doradczego. Szerzej na ten temat można przeczytać w wyżej opublikowanych dokumentach.

Ceny dostępu hurtowego zostały wyznaczone na takim poziomie, który daje pewną swobodę beneficjentom w kształtowaniu swoich cenników i prowadzeniu gry rynkowej, przy uwzględnieniu kosztów działania i popytu na ich usługi. Wraz z deregulacją Orange Polska na rynkach właściwych LLU i BSA, zmniejsza to wpływ decyzji administracyjnych na rynek, a przenosi większy ciężar na walkę konkurencyjną – z korzyścią dla konsumentów.

Jacek Oko, Prezes UKE

Konsultacje projektów decyzji dla rynków 1/2020 oraz 3b/2014 w Biuletynie Informacji Publicznej